日前，国务院常务会议审议通过了河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告。经国务院调查组调查认定，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害。灾害共造成河南省150个县（市、区）1478.6万人受灾，因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人、占全省95.5%；直接经济损失1200.6亿元，其中郑州市409亿元、占全省34.1%。郑州市及有关区县（市）党委、政府主要负责人对此负有领导责任。目前，郑州市委书记徐立毅已被免职、立案审查。

调查指出，郑州市委市政府及有关区县（市）、部门和单位风险意识不强，对这场特大灾害认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当，存在失职渎职行为，特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。

目前，郑州5号线地铁建设单位、设计、施工、监理均被追责，其中，郑州地铁5号线五龙口站停车场设计项目负责人魏平安等8人已因涉嫌工程重大安全事故罪、重大责任事故罪，被公安机关立案侦查并依法逮捕。

停车场违规设计施工成关键

经核查，郑州地铁5号线事件造成14人死亡。调查认定，这是一起由极端暴雨引发严重城市内涝，涝水冲毁五龙口停车场挡水围墙、灌入地铁隧道，郑州市地铁集团有限公司和有关方面应对处置不力、行车指挥调度失误，违规变更五龙口停车场设计、对挡水围墙建设质量把关不严，造成重大人员伤亡的责任事件。

21世纪经济报道记者此前在事发地五龙口停车场的采访中独家了解到，强降雨造成郑州地铁5号线五龙口停车场及其周边区域严重积水，并冲垮出入场线挡水墙，进入正线区间，造成正在运行的5号线一列车在沙口路站-海滩寺站区间内迫停，500余名乘客被困，最终造成重大事故。

公开资料显示，五龙口停车场，位于东风路以南，郑北编组站、嵩山北路的西侧，地面标高在103.70m～106.50m之间，地势较为平坦。停车场规划地块总面积约18.3公顷，其中地铁用地面积约为11.3公顷，预留物业开发用地面积约为2.7公顷。

但调查结果显示，郑州地铁集团有限公司涉嫌擅自变更设计，为了物业开发将五龙口停车场运用库东移30米、地面布置调整为下沉1.973米布置，使停车场处于较深的低洼地带，导致自然排水条件变差，不符合《地铁设计规范》相关规定，属于重大设计变更，但未按规定上报审批。

一位参与过5号线施工的工程技术人员告诉21世纪经济报道记者，所谓的停车场并非用于公众停车，而是地铁的列车停靠场所，车辆停车场与5号线进行旅客运送的正线之间，还连接有一条轨道用于日常列车检修与维护的副线，而该条副线的地形为斜坡，按照标准，在此会设置挡水墙，目的是防止雨水倒灌入正线内。

但调查结果认定，停车场挡水围墙质量不合格。停车场围墙按当时地面地形“百年一遇内涝水深0.24米”设计，经调查组专家验算“百年一遇”应为0.5米。建设单位用施工临时围挡替代停车场西段新建围墙，长度占四成多，几乎没有挡水功能。同时，施工期间，又违反工程基本建设程序，对工程建设质量把关不严，围墙未按图做基础。

应急调度不力加重险情

回顾郑州地铁当时的实际运营情况，仅在7月20日下午，就有多个站点因降雨而临时关闭。其中，地铁4号线丰庆路站在下午5点作用暂停服务，5号线冯庄站也在几乎同一时间关闭。但5号线的32个站点中，大部分仍处于运营状态。

调查显示，在7月20日15:09五龙口停车场多处临时围挡倒塌、16:00地铁5号线多处进水的情况下，郑州地铁集团有限公司没有引起高度重视，没有领导在线网控制中心（OCC)和现场一线统一指挥、开展有效的应急处置，直到18:04才发布线网停运指令，而此时列车已失电迫停。郑州地铁集团有限公司在事发整个过程都没有启动应急响应，18:37乘客疏散被迫中断，但直到56分钟后，地铁运营分公司才向郑州地铁集团有限公司值班处报告，400多名乘客已被困车厢1个多小时，严重延误了救援时机。

此外，地铁行车指挥调度也存在失误。调查显示，7月20日17时左右涝水冲倒停车场出入场线洞口上方挡水围墙、急速涌入地铁隧道后，因道岔发生故障报警，列车在海滩寺站被扣停车，在没有查清原因、不了解险情的情况下又于17:46放行。

一名地铁运营人士告诉21世纪经济报道，按照当时的降雨量，以及瞬间倒灌的大量雨水，地铁的防汛设施无法发挥作用。

“5号线地铁的排水主要通过水泵向市政管道外排雨水，但当时地面积水已经齐腰的情况下，市政管道接近满负荷，因此通过水泵无法向外排水，再加上当时列车停在了两个站点中间，本身就处于轨道线路的低处，因此雨水会在此大量聚集。”该人士说。

根据调查结果，17:47水淹过轨面后，司机按照规定制动停车，但OCC主任调度员在未研判掌握列车现场险情的情况下，指令列车退行，约30米后列车失电迫停，导致列车所在位置标高比退行前所在位置标高低约75厘米，增加了车内水深，加重了车内被困乘客险情。

目前，郑州5号线地铁建设单位、设计、施工、监理均被追责。其中，郑州地铁集团有限公司地铁5号线五龙口站停车场建设工程设计项目负责人魏平安、北京城建设计发展集团股份有限公司郑州地铁5号线项目负责人汪鹏、河南五建建设集团有限公司南四环项目部指挥长郭文胜等8人涉嫌工程重大安全事故罪、重大责任事故罪，被公安机关立案侦查并依法逮捕。

此外，郑州市应急管理局党委书记、局长任立公，郑州地铁集团有限公司副总经理、总工程师、技术管理部部长赵运臣，郑州市工程质量监督站轨道交通科副科长孙红亮等3名公职人员，也因涉嫌严重违纪违法，被纪检监察机关立案审查调查并采取留置措施。

国内地铁防汛标准尚待明确

事实上，国内并非仅有郑州出现过雨水倒灌进地铁正线的情况，且并非地铁轨道出现积水，列车就必须停止运行。

据21世纪经济报道记者获得的国内某城市的《轨行区水淹应急预案》中规定：当轨行区积水导致信号障碍，积水面距轨面高度125px≤h≤450px，此时允许列车限速25km/h通过积水区段；当积水面距轨面高度h≤125px，原则上不允许列车通过，必须通过时限速15km/h.而当防灾自动控制系统（BAS）出现高水位报警或列车司机发现轨行区积水，但积水面距轨面高度h≥450px，允许列车以正常速度通过积水区段，不影响列车正常行驶。

但一个现实的问题是，已颁布的多个法规或国家标准中，并未对地铁的防汛做出明确的标准规定。

21世纪经济报道记者查询了2013年发布的《地铁设计规范》、2015年实施的《防洪标准》、2016年修正的《中华人民共和国水法》，其中《地铁设计规范》仅对车辆段与综合基地，以及区间桥梁的防洪标高标准有明确规定，对出入口、风井的防淹标准均没有明确，如其中提及“车辆基地的排水工程与溢流设施的总排水能力不应低于50年重现期的雨水量”。

“但根据郑州在此次极端暴雨中的降雨量分析，短时的降雨量已经远远超出了50年的标准。”一位受访的地铁运营方负责人对21世纪经济报道记者表示。《防洪标准》、《中华人民共和国水法》则没有提及地铁的防洪标准。

上述地铁运营人士称，即使未来相关法律法规或标准将进行修订，也不能完全满足现实情况。“每个城市的地下情况、河流情况、降水情况都不一致，因此一套标准无法适用于各个城市的实际情况。”该人士说，“以郑州地铁5号线为例，全长40多公里，车站共有32座，每一座车站所处的环境又不一致，有一个车站地势高，排水性好，而如海滩寺街站和沙口路站则在相对低洼处。因此在设计的过程中，要考虑每一个车站的实际情况，正是由于地铁前期设计和施工过程中，对可能出现的极端天气而造成的防洪涝设计缺乏前瞻性，才导致国内很多地铁在建成后屡遭雨水倒灌。”

值得注意的是，在2022年河南省政府工作报告中，已将“加快灾后重建”、“防范化解风险隐患”列入2022年重点任务，明确提出，将开展易涝积水点综合治理，提标改造地下空间防洪排涝设施，提升地下交通避险能力，补齐城市防洪排涝短板，注重城市“里子工程”“避险工程”建设。

本次国务院调查组也指出，未来需要完善防洪排涝标准和医院、地铁等公共服务设施的抗灾设防标准，各城市特别是超大城市、特大城市要深入开展自然灾害综合风险普查，将重大风险隐患整治列入“十四五”规划，舍得花钱，舍得下功夫，下决心补齐城市特别是北方城市防洪排涝设施欠账，强化重大生命线工程安全保障，对位于地下空间的备用供电、排水泵站、高价值设备等关键设施实施分类改造，并修订相关标准，强化封闭、抗淹、迁移等安全保护措施，确保运行安全。